Znaczna różnica pomiędzy cenami ofert może uzasadniać powstanie wątpliwości co do realności ceny, nie przesądza jednak o tym, że oferta ma charakter rażąco niski. Rażąco niska cena wymaga oceny z uwzględnieniem okoliczności konkretnego zamówienia oraz danych pozwalających zweryfikować ekonomiczne podstawy zaoferowanej ceny.
2 września 2026 r. Sąd Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie T-658/24, Warbud S.A. przeciwko Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), ECLI:EU:T:2026:524. Spór dotyczył postępowania na zaprojektowanie i budowę stałej siedziby Frontex w Warszawie. Szacunkowa wartość zamówienia wynosiła 114 mln euro netto, a planowany budynek miał mieć około 70 tys. m².
Sąd oddalił skargę Warbudu. Z perspektywy praktyki zamówień publicznych szczególnie istotne są jednak rozważania dotyczące przesłanek uzasadniających pogłębione badanie ceny, zakresu swobody instytucji zamawiającej przy dokonywaniu tej oceny oraz obowiązku przedstawienia niewybranemu wykonawcy powodów, dla których cena zwycięskiej oferty nie została uznana za rażąco niską.
Wyrok nie wyznacza nowej linii orzeczniczej. Sąd kontynuuje stanowisko wynikające między innymi z wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11 maja 2023 r. w sprawie C-101/22 P, Komisja przeciwko Sopra Steria Benelux i Unisys Belgium, oraz z wcześniejszego wyroku Sądu w sprawie T-546/20. Znaczenie sprawy Warbud przeciwko Frontex polega natomiast na zastosowaniu tych zasad do konkretnego, dużego postępowania dotyczącego robót budowlanych.
Warbud zakwestionował sposób oceny ceny wybranej oferty
Oferta Warbudu nie została wybrana. Spółka zakwestionowała decyzję Frontex, podnosząc między innymi zarzuty dotyczące sposobu oceny ceny oferty zwycięskiego konsorcjum.
Cena wybranej oferty była istotnie niższa od ceny zaoferowanej przez Warbud. Jedna z różnic dotyczyła kosztów instalacji technicznych.
W dokumentacji sporządzonej przez Frontex wskazano, że koszty instalacji technicznych stanowiły 35,64% w ofercie zwycięskiego konsorcjum oraz 47,72% w ofercie Warbudu. W toku postępowania przed Sądem ustalono przy tym, że pomimo zamiennego posługiwania się przez komisję oceniającą pojęciami „ceny” i „kosztu”, w odniesieniu do obu wykonawców zastosowano tę samą podstawę obliczenia. Koszt instalacji technicznych odnoszono do ryczałtowego wynagrodzenia za projekt i wykonanie robót budowlanych.
Sąd stwierdził, że przyjęta metodologia została zastosowana jednakowo wobec Warbudu i zwycięskiego konsorcjum oraz miała charakter obiektywny, ponieważ opierała się na jednoznacznym i możliwym do zweryfikowania elemencie obu ofert.
Frontex nie oparł jednak oceny wyłącznie na tym porównaniu. Koszt instalacji technicznych w zwycięskiej ofercie zestawiono z kosztorysem niezależnego quantity surveyora, który wskazywał poziom 34,92%, oraz z opracowaniami branżowymi przewidującymi przedział 30–35%. Komisja uwzględniła ponadto ceny ofert pozostałych wykonawców dopuszczonych do drugiego etapu, typowy poziom cen rynkowych dla tego rodzaju zamówienia oraz dodatkowy raport z 2024 r.
Na podstawie zgromadzonego materiału Frontex przyjął, że nie występują okoliczności wskazujące na rażąco niski charakter wybranej oferty. Sąd nie stwierdził w zastosowanej metodologii oczywistego błędu oceny.
Zakres obowiązku informacyjnego nie jest nieograniczony
Istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest rozróżnienie pomiędzy ofertą wyraźnie tańszą od ofert konkurencyjnych a ofertą rażąco niską.
Sąd przyjął, że znacząca różnica pomiędzy ceną badanej oferty a cenami pozostałych ofert lub zwykłym poziomem cen rynkowych może stanowić okoliczność uzasadniającą powstanie podejrzenia co do realności ceny.
Istnienie takiej różnicy nie jest jednak wystarczające do stwierdzenia rażąco niskiego charakteru oferty. Niższy poziom ceny może wynikać z ekonomicznych, organizacyjnych lub technicznych uwarunkowań konkretnej oferty i wymaga oceny w kontekście przedmiotu zamówienia oraz właściwych danych rynkowych.
Ustalenie, czy cena powinna zostać uznana za rażąco niską, wymaga zatem analizy pozwalającej ocenić, czy zaoferowane wynagrodzenie znajduje racjonalne uzasadnienie w warunkach realizacji konkretnego zamówienia.
W postępowaniu prowadzonym przez Frontex znaczenie miało to, że ocena nie została ograniczona do różnicy pomiędzy cenami Warbudu i zwycięskiego konsorcjum. Instytucja wykorzystała również inne oferty, dane rynkowe, niezależny kosztorys, opracowania branżowe oraz raport ekspercki jako odrębne punkty odniesienia.
Rażąco niska cena- badanie oferty przebiega w dwóch etapach
Sąd potwierdził wynikający z wcześniejszego orzecznictwa sposób stosowania pkt 23 załącznika I do rozporządzenia finansowego, zgodnie z którym badanie potencjalnie rażąco niskiej oferty obejmuje dwa kolejne etapy.
W pierwszym etapie instytucja zamawiająca dokonuje wstępnej oceny, czy cena lub koszty przedstawione w ofercie mogą wskazywać na jej rażąco niski charakter. Chodzi zatem o ustalenie, czy dostępne informacje dostarczają podstaw do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do realności oferty.
Na tym etapie instytucja zamawiająca nie jest zobowiązana do przeprowadzania z własnej inicjatywy szczegółowej analizy struktury każdej złożonej oferty w celu wykazania, że nie ma ona charakteru rażąco niskiego.
Jeżeli w wyniku tej oceny nie zostaną ujawnione okoliczności wzbudzające uzasadnione podejrzenie, procedura pogłębionej weryfikacji nie musi być wszczynana.
Jeżeli natomiast takie okoliczności wystąpią, instytucja przechodzi do drugiego etapu. Powinna wówczas zbadać te elementy ceny lub kosztu, które uznaje za istotne, a wykonawcy należy umożliwić przedstawienie wyjaśnień dotyczących powodów, dla których zaoferowany poziom ceny jest możliwy do osiągnięcia. Dopiero na podstawie tych informacji można rozstrzygnąć, czy oferta ma rzeczywiście charakter rażąco niski.
Dlaczego Frontex nie był zobowiązany do żądania wyjaśnień od zwycięskiego konsorcjum?
Warbud argumentował, że skoro Frontex stwierdził istotną różnicę pomiędzy cenami, powinien zwrócić się do zwycięskiego konsorcjum o szczegółowe wyjaśnienia dotyczące kalkulacji ceny.
Sąd uznał ten zarzut za niezasadny.
Komisja oceniająca przeprowadziła wstępną analizę ceny, uwzględniając różnicę pomiędzy ofertami, ceny pozostałych wykonawców, typowy poziom cen rynkowych, niezależny kosztorys, opracowania branżowe oraz dodatkowy raport z 2024 r.
Wyniki tej analizy nie dostarczyły podstaw do powzięcia podejrzenia, że wybrana oferta może być rażąco niska. W tych okolicznościach, zgodnie z dwuetapowym modelem wynikającym z pkt 23 załącznika I do rozporządzenia finansowego, Frontex nie był zobowiązany do wszczęcia drugiego etapu procedury i żądania od zwycięskiego konsorcjum wyjaśnień dotyczących elementów ceny.
Wyrok pokazuje zatem, że znaczna różnica cenowa może stanowić impuls do dokonania pogłębionej oceny dostępnych danych, natomiast o obowiązku wszczęcia formalnej procedury wyjaśniającej rozstrzyga rezultat tej oceny oraz charakter ujawnionych okoliczności.
Instytucja zamawiająca dysponuje zakresem uznania przy wyborze metodologii
Warbud kwestionował również metodologię wykorzystaną przez Frontex przy porównywaniu kosztów instalacji technicznych.
Sąd przypomniał, że instytucji zamawiającej przysługuje szeroki zakres uznania w toku postępowania o udzielenie zamówienia, w tym przy ocenie potencjalnie rażąco niskiego charakteru oferty. Kontrola sądowa obejmuje między innymi prawidłowość procedury i uzasadnienia, poprawność ustaleń faktycznych oraz brak oczywistego błędu w ocenie lub nadużycia władzy.
Instytucja zamawiająca może również określić metodę ustalenia progu służącego identyfikacji oferty potencjalnie rażąco niskiej lub wysokość takiego progu, pod warunkiem zastosowania metodologii obiektywnej i niedyskryminacyjnej.
W postępowaniu Frontex tę samą metodę obliczeń zastosowano wobec Warbudu i zwycięskiego konsorcjum. Podstawą kalkulacji był przy tym jednoznaczny i możliwy do zweryfikowania element obu ofert.
Ocena dokonana przez komisję nie opierała się również na pojedynczym kryterium porównawczym. Uwzględniono szereg niezależnych danych pozwalających ocenić, czy poziom kosztów przyjęty w zwycięskiej ofercie pozostaje zgodny z warunkami rynkowymi.
Pisemne i uzasadnione zakwestionowanie ceny wymaga merytorycznej odpowiedzi
Odrębne znaczenie mają rozważania Sądu dotyczące sytuacji, w której niewybrany wykonawca sam kwestionuje realność ceny zwycięskiej oferty.
Sąd, odwołując się do wyroku w sprawie C-101/22 P, wskazał, że jeżeli niewybrany wykonawca, który nie podlega wykluczeniu i spełnia kryteria selekcji, w pisemnym i uzasadnionym wniosku zwróci się o przedstawienie powodów, dla których wybranej oferty nie uznano za rażąco niską, instytucja zamawiająca jest zobowiązana udzielić szczegółowej odpowiedzi.
Jeżeli przedstawione przez wykonawcę argumenty nie są nieistotne ani pozbawione uzasadnienia, instytucja powinna przeprowadzić szczegółową analizę zwycięskiej oferty oraz poinformować wykonawcę o zasadniczych elementach tej analizy.
W odniesieniu do zarzutów Warbudu Sąd uznał, że Frontex dochował tego obowiązku. Agencja przedstawiła źródło głównych różnic cenowych, wyjaśniła sposób oceny kosztów instalacji technicznych oraz wskazała dane wykorzystane jako punkty odniesienia dla oceny zgodności ceny z warunkami rynkowymi. Przekazane informacje pozwalały Warbudowi poznać zasadniczy tok rozumowania prowadzący do uznania, że zwycięska oferta nie ma charakteru rażąco niskiego.
Zakres obowiązku informacyjnego nie jest nieograniczony
Obowiązek przedstawienia szczegółowej odpowiedzi nie jest równoznaczny z obowiązkiem ujawnienia wszystkich informacji wykorzystanych przy ocenie konkurencyjnej oferty.
Sąd wskazał, że instytucja zamawiająca nie jest zobowiązana do przekazywania niewybranemu wykonawcy precyzyjnych informacji dotyczących technicznych i finansowych aspektów zwycięskiej oferty. Nie musi również udostępniać pełnej metodologii analizy, szczegółowego opisu sposobu prowadzenia wszystkich czynności analitycznych ani kompletnego raportu z oceny.
Możliwość ograniczenia zakresu ujawnianych informacji wynika również z potrzeby ochrony uzasadnionych interesów handlowych wykonawców oraz uczciwej konkurencji.
Obowiązek uzasadnienia powinien zatem zostać wykonany w takim zakresie, aby niewybrany wykonawca mógł poznać zasadnicze przesłanki dokonanej oceny, bez konieczności ujawniania szczegółowych danych technicznych i finansowych konkurenta.
Zakres obowiązku informacyjnego nie jest nieograniczony
Z perspektywy wykonawcy samo wskazanie, że zwycięska oferta jest istotnie tańsza, może nie być wystarczające do skutecznego podważenia oceny instytucji zamawiającej.
Argumentacja powinna identyfikować okoliczności, które w konkretnym przypadku mogą podawać w wątpliwość ekonomiczną realność zaoferowanej ceny. W zależności od przedmiotu zamówienia mogą to być między innymi koszty materiałów, personelu, podwykonawstwa, wymagań technologicznych, określonego sposobu realizacji zamówienia lub aktualny poziom cen rynkowych.
Zarzut, że występuje rażąco niska cena, powinien zatem opierać się nie tylko na porównaniu wartości ofert, lecz także na konkretnych okolicznościach podważających ekonomiczną realność ceny.
Szczególne znaczenie ma także sposób sformułowania wniosku kierowanego do instytucji zamawiającej. Pisemne i należycie uzasadnione zakwestionowanie oceny zwycięskiej oferty, o ile przedstawiona argumentacja jest relewantna i posiada uzasadnienie, aktualizuje obowiązek przeprowadzenia szczegółowej analizy oraz przekazania wykonawcy zasadniczych elementów dokonanej oceny.
Z punktu widzenia wykonawcy przygotowującego się do zakwestionowania wyniku postępowania zasadnicze znaczenie ma nie sama skala różnicy cenowej, lecz wykazanie konkretnych okoliczności wskazujących, że może występować rażąco niska cena, a zaoferowane wynagrodzenie nie ma realnych podstaw ekonomicznych.
Zakres obowiązku informacyjnego nie jest nieograniczony
Wyrok potwierdza również znaczenie właściwego dokumentowania procesu oceny oferty.
Jeżeli cena jednej z ofert istotnie odbiega od pozostałych, dokumentacja przeprowadzonej analizy powinna pozwalać ustalić, jakie informacje i punkty odniesienia stanowiły podstawę uznania, że pomimo występującej różnicy cena pozostaje rynkowo i ekonomicznie uzasadniona.
W postępowaniu będącym przedmiotem wyroku podstawę oceny Frontex stanowiły nie tylko ceny pozostałych wykonawców, lecz również poziom cen rynkowych, niezależny kosztorys, opracowania branżowe oraz dodatkowy raport. Taki sposób udokumentowania analizy umożliwił następnie przedstawienie zasadniczych przesłanek stanowiska Agencji oraz poddanie dokonanej oceny kontroli Sądu.
Jeżeli pojawiają się wątpliwości, czy zaoferowana została rażąco niska cena, dokumentacja przeprowadzonej analizy powinna pozwalać odtworzyć dane i przesłanki, na których instytucja zamawiająca oparła swoją ocenę. Ma to znaczenie zarówno na etapie badania ofert, jak i dla późniejszego uzasadnienia oraz obrony przyjętego stanowiska.
Zakres obowiązku informacyjnego nie jest nieograniczony
Wyrok T-658/24 został wydany na gruncie przepisów regulujących zamówienia udzielane przez instytucje Unii Europejskiej. Podstawę badania rażąco niskiej oferty stanowił w szczególności pkt 23 załącznika I do rozporządzenia finansowego 2018/1046. Nie jest to zatem orzeczenie stanowiące bezpośrednią wykładnię art. 224 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Rozróżnienie to jest szczególnie istotne w odniesieniu do momentu powstania obowiązku żądania wyjaśnień.
Art. 224 Pzp przewiduje bowiem nie tylko ogólny obowiązek żądania wyjaśnień w przypadku, gdy cena, koszt lub ich istotne części składowe wydają się rażąco niskie albo wywołują wątpliwości co do możliwości prawidłowej realizacji zamówienia. W art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawodawca ustanowił również mechanizm oparty na różnicy wynoszącej co najmniej 30% względem określonych w ustawie punktów odniesienia. W takim przypadku zamawiający co do zasady powinien zażądać wyjaśnień, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które takiego wyjaśnienia nie wymagają.
Na gruncie art. 224 Pzp ocena, czy występuje rażąco niska cena, musi w pierwszej kolejności uwzględniać ustawowe przesłanki zobowiązujące zamawiającego do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień. Wniosków wynikających z wyroku T-658/24 nie można zatem wykorzystywać w sposób prowadzący do pominięcia tych przesłanek. Dopiero po ich uwzględnieniu można oceniać znaczenie dodatkowych danych rynkowych, struktury kosztów oraz metodologii przyjętej przy analizie oferty.
Orzeczenie pozostaje natomiast wartościowym źródłem argumentacji w odniesieniu do samego rozumienia rażąco niskiej ceny, znaczenia różnic pomiędzy ofertami, wykorzystania obiektywnych danych rynkowych oraz metodologii służącej ocenie ekonomicznej realności oferty.
Istotne mogą być również rozważania Sądu dotyczące zakresu uzasadnienia oceny dokonanej przez instytucję zamawiającą oraz znaczenia materiału pozwalającego odtworzyć przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przy wykorzystywaniu tych argumentów na gruncie polskiego Pzp należy jednak uwzględniać odmienną konstrukcję proceduralną art. 224 tej ustawy.
Zakres obowiązku informacyjnego nie jest nieograniczony
Wyrok w sprawie Warbud przeciwko Frontex potwierdza, że rażąco niska cena nie może być utożsamiana z samym faktem występowania znacznej różnicy pomiędzy cenami ofert. Taka różnica może uzasadniać analizę realności ceny, ale sama nie przesądza o jej wyniku.
Ocena powinna uwzględniać całokształt okoliczności istotnych dla ekonomicznej wykonalności konkretnego zamówienia, w szczególności warunki rynkowe, strukturę kosztów oraz wiarygodność i adekwatność danych wykorzystanych jako punkty odniesienia.
Równie istotne jest to, aby podstawy przyjętej oceny mogły zostać zidentyfikowane i wyjaśnione. Nabiera to szczególnego znaczenia w przypadku, gdy niewybrany wykonawca przedstawia pisemne, konkretne i uzasadnione zastrzeżenia odnoszące się do realności ceny zwycięskiej oferty.
Dla wykonawcy przygotowującego zarzut dotyczący rażąco niskiej ceny oznacza to konieczność powiązania argumentacji prawnej z ekonomicznymi i technicznymi warunkami realizacji zamówienia. W przypadku instytucji zamawiającej zasadniczego znaczenia nabiera natomiast odpowiednie udokumentowanie procesu oceny, pozwalające wykazać, na jakich danych i przesłankach oparto przyjęte stanowisko.
Ocena, czy występuje rażąco niska cena, wymaga zatem analizy szerszej niż samo zestawienie cen złożonych w postępowaniu.
DD Legal wspiera wykonawców i zamawiających w ocenie ryzyk związanych z rażąco niską ceną, przygotowaniu wezwań i wyjaśnień, analizie podstaw do wniesienia odwołania oraz reprezentacji w postępowaniach przed Krajową Izbą Odwoławczą i Sądem Zamówień Publicznych.
Autor:
Michał Dróżdż
radca prawny
założyciel DD LEGAL Kancelarii Radcy Prawnego Michał Dróżdż